(Доклад О.А. Макушева для Сборника докладов VI Всероссийской конференции-семинара КОРПОРАТИВНЫЕ ЗАКУПКИ-2018: практика применения федерального закона № 223-ФЗ, Издательство ООО «Компания Ладья», М., 2018, ISBN 978-5-9909800-7-5)
Организация системы закупок крупной госкорпорации (к числу которых, без сомнения, относится ПАО Сбербанк) всегда представляет большой практический интерес для специалиста в закупках по Федеральному закону от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон № 223-ФЗ), потому что нередко представляется авторитетным ориентиром, образцом, на который можно равняться при решении сложных прикладных задач в повседневной работе. Однако, не всё в работе тех систем является идеальным – даже у крупнейших заказчиков. Знание и понимание особенностей, а также сильных и слабых сторон организации закупок лидеров отрасли позволяет коллегам-специалистам избегать лишних рисков (тем более опасных для рядовых закупщиков, поскольку в случае разногласий с контролирующими органами на защиту позиции сотрудника вряд ли встанет авторитет крупнейшей госкорпорации и её мощная юридическая служба).
Банковские организации сегодня представляют собой, в известной степени, особенный тип среди заказчиков, осуществляющих свои закупки согласно Закону № 223-ФЗ. Эта особенность обусловлена традиционной закрытостью банковского мира, его непривычностью (вплоть до неприятия) к резким изменениям законодательства, регулирующего ежедневную текущую работу, а также проведением определенного количества специфических закупок, связанных с банковскими операциями (подробнее об этом см.: Макушев О.А. «Проблемы перехода на закупки по Закону № 223-ФЗ для нужд банковской организации: вопрос закупок у единственного поставщика»; Сборник докладов II Всероссийской конференции-семинара КОРПОРАТИВНЫЕ ЗАКУПКИ-2014: практика применения федерального закона № 223-ФЗ, Издательство ИД «Юриспруденция», М., 2014, ISBN 978-5-9516-0672-3). Отдельно же сейчас следует упомянуть большую роль вопроса о раскрытии (или, точнее, нераскрытии) информации о банке в конкурентной борьбе с другими банками, а также в вопросах обеспечения безопасности материальных ценностей, которые находятся в распоряжении и управлении банка. Эти обстоятельства должны учитываться при анализе закупочной системы ПАО Сбербанк наравне с такими очевидными особенностями, как сложная внутренняя структура госкорпорации и процессы её внутреннего реформирования, продолжающиеся последние десять лет под руководством команды топ-менеджеров Г.О. Грефа. Настоящий доклад обобщает недавний опыт практической работы автора в системе закупок ПАО Сбербанк и ставит своей целью познакомить читателей с выявленными проблемами этой системы, а также предложить методы их решений для возможной дальнейшей дискуссии.
В настоящий момент система закупок ПАО Сбербанк переживает очередную попытку централизации (закупочные подразделения и конкурсные комиссии территориальных банков, входящих в структуру госкорпорации, постепенно передают свои функции объединённым закупочным подразделениям, подчиняющимся непосредственно Центральному Аппарату и его Конкурсной комиссии). Этот процесс, конечно, имеет (в теории, после окончания) свои плюсы: сокращение персонала с дублирующими функциями, упрощение контроля и предотвращения злоупотреблений, оптимизация расходов на неприбыльные виды банковской деятельности. Однако, практическая работы в данном направлении сопровождается большим рядом прикладных сложностей и выявляет слабые места всей системы (выявляет, но не устраняет – вероятно, по причине медлительности функционирования и громоздкости структуры заказчика), и среди них следующие:
— никак не может сложиться и устояться новая рабочая структура, понятная всем задействованным сотрудникам,
— сохраняется неразбериха в вопросах подчинённости и полномочий сотрудников (рабочие поручения рядовому сотруднику может дать не только начальник, но и, практически, кто угодно, а в результате руководитель не знает, каков объём работы у подчинённого),
— процесс обучения и адаптации сотрудников новым практикам работы отстаёт от скорости реорганизаций.
Поговорим об этих сложных вопросах и аспектах подробнее.
Локальные акты ПАО Сбербанк, регулирующие закупочные процессы (в первую очередь, Положение о закупках), заметно устарели, подчас противоречивы и не в полной мере соответствуют сложившейся актуальной общероссийской практике закупок по Закону № 223-ФЗ (в части случаев – даже закупочному законодательству РФ), в результате чего закупочный процесс осуществляется временами не по правилам, а «по наитию». Особенно тревожно выглядит эта проблема после принятия в декабре 2017 г. пакета существенных изменений Закона № 223-ФЗ (Законы от 29.12.2017 № 470-ФЗ, от 31.12.2017 № 481-ФЗ, от 31.12.2017 № 505-ФЗ), которые вступят в силу к 01.07.18 г. Представляется, что руководству госкорпорации следует как можно скорее перенацелить силы отдела методологии закупок с текущих тактических задач на стратегическую задачу актуализации локальных актов. Методологи ПАО Сбербанк испытывают кадровый и ресурсный дефицит, а времени на внедрение изменений почти нет: до 01.07.18 г. нужно не просто переработать всю систему локальных актов, но и успеть обучить новым правилам работы сотни сотрудников, вовлечённых в закупочный процесс (тут важно учесть традиционное начало отпускного периода с начала мая).
В системе закупок ПАО Сбербанк перекошен баланс прав и обязанностей на уровне ключевых работников – категорийных менеджеров: они всем обязаны, а прав действовать самостоятельно им дано мало (что хорошо чувствуется в их практической работе). Представляется, что категорийный менеджер должен нести ответственность только за ту работу, которую он вправе делать по своему усмотрению. Вмешательство визирующих подразделений и больших руководителей (включая негласное телефонное право «вето» – при согласовании проекта документации о закупке или проекта договора, например) допустимо только в том случае, если последствия принятых ими решений перелягут с плеч категорийных менеджеров на плечи этих визирующих сотрудников или руководителей. Иначе должность категорийного менеджера больше напоминает должность «стрелочника», а не работника, заставляя многих концентрировать максимум своих сил и ресурсов не на эффективной работе, а на прикрытии своего «тыла». Если проблема не будет решаться длительное время, то качество остающегося в Банке кадрового ресурса будет иметь тенденцию к снижению.
Существующая система закупок ПАО Сбербанк очень забюрократизирована. По ощущениям, три четверти (если не больше) времени, сил, нервов, ресурсов сотрудников тратится на внутрибанковские согласования, отчёты, ревизии, совещания, записки «по форме №____». Исполнение профессиональных задач (определение стратегии закупок в своей категории, борьба с недобросовестными фирмами, освоение новых закупочных практик, изучение новелл законодательства, предотвращение нарушений нормативных актов, защита от контролирующих органов) соответственно, происходит едва ли не «по остаточному принципу». Попытки явочным порядком изменить приоритеты, сократить трудозатраты на внутренние согласования, быстро приводят к проблемам в отчётности, неудовольствию руководства и прочим неприятным последствиям. Другим побочным эффектом забюрократизированности системы закупок является её медлительность. Третьим – безответственность большинства вовлеченных сотрудников (ответственность размывается: результата нет, и виноват всегда «не я» – для того существует категорийный менеджер). В условиях ужесточения закупочного законодательства с 01.07.18 ПАО Сбербанк не сможет позволить себе роскошь медлить с этапами закупочных процедур, потому что теперь за срывы сроков этапов закупок государство будет наказывать. Можно дать следующие конкретные предложения:
1) Унифицировать как можно быстрее закупочные регуляции и практики всех территориальных банков госкорпорации и её Центрального Аппарата, привести к единому стандарту. Категорийный менеджер сейчас вынужден страдать «раздвоением личности»: закупки для Центрального Аппарата проходят одним образом, для Среднерусского банка – другим (а для Московского банка вообще третьим). «Переключение» между режимами всегда снижает скорость работы, увеличивает количество ошибок.
2) Отменить согласование документации о закупке на Конкурсной комиссии (достаточно обязательного согласования проекта договора с техническим заданием и консультативного согласования проекта документации о закупке на уровне визирующих подразделений). Конкурсная комиссия (по Гражданскому кодексу) существует только для подведения итогов конкурса, а если в документации о закупке будут выявлены нарушения, то отвечать за них всё равно придётся категорийному менеджеру. Только это снизит нагрузку на членов Конкурсной комиссии на 50%.
3) Более того, при подведении итогов аукциона и запроса котировок Конкурсная комиссия также не очень нужна: всё решает наименьшая цена. В этих способах закупки обращение к Конкурсной комиссии может потребоваться только в вопросе отклонения проблемных заявок на участие в закупке и для рассмотрения жалоб, что требуется далеко не всегда. Возможно упростить подведение итогов (заочное голосование? единоличное решение председателя Конкурсной комиссии?) в простых случаях проведения котировок и аукционов.
4) При отсутствии проблемных вопросов не приглашать категорийных менеджеров на очные совещания: поездки съедают время. Шире использовать видеоконференции (оборудовать рабочие места веб-камерами).
5) Отменить (частично, где применимо) «цельные» типовые документы (документации о закупке, договоры и т.д.), заменив их «блоками» (типовых параграфов, глав) своеобразного конструктора. Неудачные типовые договоры – как показывает практика исполнения договоров последних лет – после заключения «тиражируют» проблемы исполнения, причём замораживают их надолго (на срок действия каждого такого договора).
6) Сократить список визирующих подразделений, где возможно ввести систему «одного окна» (например, этапы финансовых согласований сейчас представлены раздельно налоговой, финконтролем и бухгалтерией, а можно было бы оставить один объединённый этап).
7) Исключить на определённых этапах те визирующие подразделения, которые дают только формальное согласование (сотрудники безопасности должны смотреть итоговый договор, а при согласовании проекта договора – по непрофильным закупкам – их интерес могут «отстоять» те же юристы).
8) Внедрить единую, понятную, простую и эффективную систему электронного документооборота в закупках (от инициации закупки до оплаты и закрытия договора). Это особенно важно, потому что только подобная система может дать заказчику достоверную статистику по закупкам. От достоверности статистики, напомним, зависит право заказчика применять «мягкий» Закон № 223-ФЗ вместо «жёсткого» Закона № 44-ФЗ о госзакупках. Переход (экстренный, неподготовленный переход) на закупки по Закону № 44-ФЗ неизбежно обернётся для заказчика как хаосом в закупочных процессах, так и многочисленными штрафами (по Закону № 44-ФЗ они проработаны государством очень давно и очень детально).
9) Укомплектовать штат сотрудников закупающих подразделений, остановить «текучку кадров» (для чего разобраться в её истинных причинах)!
Вслед за государством ПАО Сбербанк повторяет ошибку в вопросе об эффективности закупок, подменяя «эффективность» «экономностью». Между тем, известная пословица гласит: «Мы не настолько богаты, чтобы покупать дешёвые вещи». Безоглядная погоня за экономией потом на практике оборачивается сотрудничеством с ненадёжными компаниями, досрочным разрывом договоров (с последующим экстренным проведением новых закупочных процедур). При наведении порядка в системе закупок необходимо, в первую очередь, расставить в порядке убывания приоритета следующие признаки системы: экономность, оперативность, гибкость, профессионализм, безопасность, эффективность, прозрачность, открытость, прозрачность, открытость качественность, инновационность, унифицированность, автоматизированность, (и т. д). Набор признаков может быть шире, последовательность другой, но эта разбивка должна быть сделана, причём неплохо бы определить его «вес» в процентах, его «роль» и «значимость» в системе (в сумме система должна иметь 100%). Также, до сих пор отсутствует грамотное планирование (на уровне внутренних заказчиков в первую очередь) и, как следствие, нормирование закупочных задач для каждого категорийного менеджера. В результате длительных перегрузок снижается качество работы по всем рабочим поручениям синхронно, что снижает как формальные показатели сотрудника (в т. ч. оценку его работы руководством и внутренними заказчиками), так и его собственную удовлетворённость от проделанной работы.
Не разработана продуманная системная комплексная программа обучения и повышения квалификации в сфере осуществления закупок в Группе ПАО Сбербанк. В академиях учат знать и применять закупочное законодательство РФ, а вот знать и применять многочисленные закупочные локальные акты и практики Сбербанка не учат. Не учит этому и образовательные центры ПАО Сбербанк, новичку очень многое приходится осваивать в режиме «самоучки», рывками, бессистемно – с соответствующим эффектом, с соответствующей затратой сил и времени (как новичка, так и его коллег, которых приходится отрывать от их работы, чтобы посоветоваться). В других направлениях внутренней деятельности Банка (комплаенс, охрана труда) эта проблема решена (в первый же месяц новичка-закупщика учат тому, что хочет внедрить в его сознание тот же комплаенс), но в закупках это только предстоит сделать. Существующие обучающие курсы, косвенно полезные закупщикам, не сведены в единую систему, не всегда актуальны, и уж точно недостаточны. Задача осложняется тем, что система закупок ПАО Сбербанк часто реформируется (об этом уже сказано отдельно). Одним из правильных последствий внедрения такого обучения должно стать осознание руководством заказчика (на среднем уровне и выше) роли закупок в деятельности госкорпорации, в её эффективности, в лидирующем имидже ПАО Сбербанк и в повышении доходности (за счёт снижения издержек).
Главная рекомендация по итогам рассмотрения поднятого вопроса такова: ПАО Сбербанк следует создать полноценную уполномоченную рабочую группу (включив в неё не только руководителей закупочного Блока, но и рядовых сотрудников-практиков, а также методологов, представителей визирующих подразделений), дать ей время и ресурсы для выработки системного комплексного решения, после чего спокойно и методично внедрить новую полноценную, гибкую, реалистичную схему закупок.
* * *
Конечно, с учетом формата данного доклада, предложенное Вам обращение к проблематике закупок ПАО Сбербанк не является ни полным, ни законченным – это весьма объемная тема, которая может стать основой для большой открытой дискуссии с привлечением ответственных сотрудников госкорпорации в первую очередь. Однако, замалчивание проблем закупок флагманов отрасли наносит ущерб не только самому заказчику, но и всей отечественной системе закупок по Закону № 223-ФЗ (поскольку закупки госкорпораций нередко используются как образец для практической работы более мелкими заказчиками). Поэтому выражается надежда, что данный доклад станет полезным и для ПАО Сбербанк, и для закупочного дела в нашей стране в целом. Пока же система организации закупок ПАО Сбербанка не избавилась от диагноза (как я его формулирую): «Упущенная эффективность».