(Доклад О.А. Макушева для IV Всероссийской конференции-семинара КОРПОРАТИВНЫЕ ЗАКУПКИ-2016: практика применения федерального закона № 223-ФЗ)
«Все события вымышлены, все совпадения с реальными личностями абсолютно случайны!» Больше четырех лет прошло с момента перехода первых заказчиков на закупки согласно условиям и требованиям Закона № 223-ФЗ. Этот срок является достаточным для того, чтобы накопить и начать анализировать опыт организации таких закупок – положительный опыт (о нём – в других докладах сборника), и опыт отрицательный. Профессиональное сообщество в регулируемых и государственных закупках сравнительно мало, обмен опытом происходит достаточно интенсивно, закупки публичны благодаря Интернету, поэтому нетрудно собрать исходный материал для разговора об ошибках заказчиков (по понятным причинам, без указания конкретных юридических лиц) в ключевой части их закупок – в вопросе о внутренней организации закупочного процесса. Следует особо отметить: цена ошибок в этом вопросе для руководителей заказчиков в ближайшие месяцы будет заметно увеличиваться, поскольку законодательство о регулируемых закупках ужесточается, а система госконтроля (и наказания) «выходит на проектную мощность».
Для удобства восприятия, каждый параграф носит специальный полемичный подзаголовок (известная фраза, знакомая всем). Доклад адресован, в первую очередь, ответственным руководителям заказчиков, работающих по Закону № 223-ФЗ, поскольку безответственным руководителям он не интересен априори, а рядовые сотрудники закупочных подразделений часто видят гораздо больше проблем, чем некоторые проблемы, описанные тут, но не имеют достаточного авторитета, чтобы указать на них своим высоким начальникам. Иногда требуется, чтобы сторонний посредник назвал вещи своими именами и этим посодействовал упрочению взаимопонимания между руководителями и исполнителями.
* * *
«Лучше перебдить, чем недобдить!» Хотя эта проблема, острая в 2011 – 2013 годах, сегодня встречается намного реже, она сохраняет (и будет сохранять) свою актуальность до тех пор, пока в стране появляются всё новые и новые заказчики по Закону № 223-ФЗ (например – в Крымском Федеральном Округе). Суть проблемы в следующем: столкнувшись (как это обычно бывает в нашей стране – неожиданно) с потребностью организовать свои закупки по Закону № 223-ФЗ, руководитель заказчика приказывает взять за непререкаемый образец закон о госзакупках (Закон о поставках продукции для госнужд № 94-ФЗ до 2014 года, или Закон о контрактной системе № 44-ФЗ сегодня). Это кажущееся мотивированным решение сразу приводит к ломке устоявшегося «вольного» коммерческого порядка закупочной деятельности, вызывает в коллективе непонимание и «текучку», а в снабжении – затяжной хаос. Действительно, такой руководитель не будет страдать от упреков в непроведении всех своих закупок исключительно на открытых конкурсах или аукционах в электронной форме, зато он, очевидно, получит следующие проблемы:
– падение темпов производства и производительности труда (из-за падения скорости поставки смежной продукции и в некоторых случаях снижения её качества),
– бегство с предприятия части высококлассных производственных специалистов, возмущенных большим объёмом незнакомой побочной «бумажной» работы, которая отрывает от любимого дела, и (в большинстве случаев) не приносит дополнительной оплаты труда со стороны работодателя,
– удорожание административно-управленческих операций (дорого обойдётся формирование полноценного закупочного подразделения с нормальным уровнем подготовки должного числа специалистов, а потом сопутствующие траты и издержки хотя бы только в офисных расходных материалах, в стоимости новых рабочих мест и проч.),
– появление нарастающего вала претензий за неизбежные (при изначальном отсутствии опыта) многочисленные огрехи в закупочном деле – сначала со стороны участников конкурентных закупочных процедур, а следом и со стороны контролирующих органов.
Справедливости ради следует отметить: в первые годы перехода на Закон № 223-ФЗ описанные проблемы провоцировались не столько руководителями, сколько «новонанятыми» госзакупщиками, имевшими за спиной лишь суровый опыт закупок по Закону № 94-ФЗ (и не готовыми сразу оценить и использовать весь тот спектр возможностей и свобод, который изначально давал Закон № 223-ФЗ). Но, как представляется, сегодня это обстоятельство не оправдывает руководителей заказчиков, поскольку на рынке труда появилось достаточное количество опытных специалистов, знающих разницу между госзакупками и закупками для госкомпаний. Кроме того, сложилась определённая правоприменительная практика, активно формируется образовательно-экспертное сообщество, готовое вовремя оптимизировать закупочную деятельность заказчиков. В любом случае, немотивированная перегрузка подчинённых лишней работой, самоотказ от возможностей и свобод, предоставляемых законодательством, это именно управленческие ошибки, хотя некоторые руководители и пытаются найти тут виновных среди своих закупщиков.
«Без объявления войны» Эта проблема во-многом связана с предыдущей. Неопытные руководители, случается, полагают, что переход на Закон № 223-ФЗ для их сотрудников будет лёгким (ведь речь не идёт о Законе № 44-ФЗ), поэтому перевести закупки своей организации из коммерческого сектора в регулируемые закупки можно за несколько дней/недель – не сложнее, чем москвичу, оказавшемуся в Лондоне, переучиться водить машину «по встречной полосе». Увы, в отношении закупок по Закону № 223-ФЗ, это давно уже не так, а с принятием весной 2016 года всем известных изменений законодательства будет «совсем уже не так». Негативными последствиями будут те, что описаны в предыдущем параграфе, но тут следует подчеркнуть: чем менее длительным и продуманным будет переходный период, тем сильнее ударят по руководителю заказчика негативные последствия (особенно в связи с признанием за Федеральной антимонопольной службой РФ соответствующих полномочий в конце 2015 года – в виде проверок и штрафов от контролирующих органов).
«А нам всё равно!» Этот случай – другая крайность, когда руководитель заказчика, как минимум, недооценивает серьёзность требований Закона № 223-ФЗ. Возможная логика такова: «За это лицензию не отзывают, поэтому и нечего суетиться попусту» (прим. автора: «лицензию» – лицензию на занятие банковской деятельностью, например). На практике это может выражаться в целом веере возможных некорректных управленческих решений, как то:
– создание неоправданно малочисленного закупочного подразделения,
– подчинение закупочного подразделения руководителю (заместителю первого лица), загруженному другими обязанностями, имеющему недостаточное понимание особенностей закупочного дела и/или не обладающему должным авторитетом в организации («спихнули на того, кого не жалко»),
– возложение на закупочное подразделение избыточного функционала, перегрузка закупщиков большим объёмом работы,
– наделение закупочного подразделения малым объёмом полномочий и большим объёмом ответственности («чтобы не слишком развернулись»),
– экономия на повышении квалификации закупщиков и сотрудников смежных подразделений, установление маленьких окладов, отсутствие премирования («всё равно они денег не приносят, только одни расходы»),
– игнорирование проблем, с которыми закупочное подразделение обращается к руководству заказчика («не царское это дело, и так забот хватает»),
– игнорирование проблемы запоздалого исполнения смежными подразделениями запросов закупочного подразделения («по остаточному принципу»),
и т.п.
Представляется, что период «сладкого ничегонеделания» (Dolce far niente – итальянск.), которое могло оставаться безнаказанным до формирования системы общественного и государственного контроля, заканчивается прямо в эти первые месяцы 2016 года. Начальство описанного типа заказчиков рискует уже скоро столкнуться не только с административной ответственностью за возможные нарушения закупочного законодательства, но и с потерей деловой репутации (спасибо Общероссийскому Народному Фронту и государственным СМИ). Безусловно, многие руководители подобных заказчиков попытаются найти виновных среди своих закупщиков (и найдут – как известно, «стрелочники» являются нашей традицией при всех режимах), но все нормальные люди понимают, что в действительности вина за негативные последствия проверок будет лежать именно на совести начальников.
«Я Пастернака не читал, но мнение имею» Обратимся к проблеме инкорпорирования закупщиков в штатную структуру заказчика. Казалось бы, очевидным решением является создать самостоятельное структурное закупочное подразделение из специалистов-закупщиков, которое курирует прошедшее повышение квалификации первое лицо организации (для средних заказчиков) или специально подготовленный один из заместителей первого лица организации (для крупных заказчиков). Но нет – на практике встречаются самые разнообразные варианты! Чаще всего, такие «особые» заказчики возлагают обязанности закупщиков (иногда даже без найма специалистов-закупщиков) на своих юристов, на секретарей-референтов или офис-менеджеров, на снабженцев или кладовщиков, на плановиков или на бухгалтерию (в лучшем случае, после прохождения таким «закупщиком» краткого обучения).
Результатом подобных решений является то, что эти «закупщики» часто не столько исполняют требования законодательства во всем их объёме, сколько по мере своего разумения следят за тем, чтобы их «родное» подразделение не могло быть обвинено в каких-либо нарушениях. Неудобства, которое они причиняют своей «закупочной» деятельностью другим подразделениям компании их не смущают. Так юристы будут стремиться исполнять законодательство до последней буквы, независимо от того, сколько месяцев прочим сотрудникам заказчика надо ждать каждую новую скрепку или новый картридж, секретари сконцентрируются на посильных мелких закупках у единственного поставщика для обеспечения нужд руководства в ущерб рядовым сотрудникам, снабженцы и бухгалтеры запутаются в сложных для понимания конкурсах и аукционах. Итогом такой организации закупок рано или поздно станет большая проверка, которая вряд ли окончится для заказчика наилучшим образом.
«Тебе надо – ты и делай!» Особым видом описанной выше проблемы можно считать случай, когда нанимается один специалист-закупщик (два – три в крупных заказчиках), обязанностью которого изначально является «координировать усилия», так сказать, «дирижировать» другими сотрудниками организации: считается, что они быстро научатся всему необходимому в процессе работы со специалистом. На практике такой специалист сталкивается с недостаточностью властных полномочий и с нежеланием коллег выполнять по его запросам дополнительную работу в части закупок, поскольку она почти всегда не оплачивается отдельно, а также нова, непонятна, неинтересна для них. Хорошо, если организация маленькая, и специалисту хватает времени и сил самому выполнять те операции, которые не способны (или не желают) делать окружающие (или, если специалист наделён достаточным объёмом полномочий, чтобы заставить коллег оперативно содействовать его усилиям), но в реальности такой специалист часто сталкивается ещё и с отмашками руководства («Я тебе зарплату плачу, чтобы ты сам все проблемы решал»). Если он не уволится из организации сразу, то выстроит такую посильную ему систему закупок (недостаточную априори), которая будет соответствовать сложившейся реальности, но не требованиям законодательства. Очевидно, что эта квази-система рухнет после первой серьёзной проверки (после которой – по нашей российской традиции – во всех последствиях обвинят того самого специалиста-закупщика).
«Без руля, без ветрил» Одна беда порождает другую, настало время поговорить о новом аспекте: проблемных локальных актах. Известны случаи, когда заказчики, столкнувшиеся задачей немедленного перехода на закупки по Закону № 223-ФЗ, разрабатывают Положение о закупке и прочие локальные акты (Положение о комиссии по закупкам, Регламент осуществления закупочной деятельности и проч.) до того, как успевают взять на работу профессиональных специалистов-закупщиков. Редко качество этих документов, скомпилированных неподготовленными людьми из фрагментов, позаимствованных у других заказчиков (спасибо Интернету), соответствует потребностям организации. Хорошо, если специалисты-закупщики имеют возможность быстро исправить эти акты (и, кстати, устранить противоречия этих актов с прочими локальными актами организации), но так бывает далеко не всегда. В результате закупочная деятельность осуществляется без должного правового обеспечения и регуляции, согласно принципам «телефонного права» и «революционной целесообразности». Вероятно, в некоторых случаях руководители заказчиков довольны этим, поскольку могут по результатам проверки списать все огрехи на самостоятельные действия низового персонала, уйдя от ответственности.
«Коллективная безответственность» Этот бич организации закупочного дела в некоторых заказчиках порождается желанием начальства «размазать» возможную ответственность за нарушения в закупках на максимально большее число коллег (как на коллег-руководителей, так и на низовых сотрудников) и/или недоверием начальства к своим рядовым закупщикам и вообще сотрудникам. Возможно, есть области администрирования, где коллективное руководство применяется уместно и эффективно (не зря же придуманы парламенты и судебные коллегии), но представляется, что закупки не в полной мере относятся к таким случаям. Да, особо следует выделить такие очевидные аспекты закупок, как деятельность комиссии по закупкам или деятельность приёмочной комиссии на ряде этапов и процедур закупочного процесса. Но когда абсолютно любое решение, любой мелкий шаг требует совещания и согласования с дюжиной ответственных лиц, то закупочный процесс неизбежно сильно теряет в скорости и оперативности принятия решений.
До ужесточения требований закупочного законодательства, начавшегося для регулируемых закупок примерно с середины 2014 года, эта неоперативность заказчиков была только досадной помехой, не приводившей к серьёзным последствиям. После ожидающегося в середине 2016 года большого изменения Закона № 223-ФЗ эта неоперативность будет грозить уже наказуемой просрочкой исполнения ряда важных обязательств заказчика в части сроков (например, уже сейчас: сроков ответа на запросы разъяснений положений конкурсной документации, сроков подписания и публикации протоколов, сроков подписания и исполнения договоров с отражением этих сведений в Единой информационной системе, и т.п.). Представляется, что руководителям следует уделять адекватное внимание достижению и поддержанию разумного баланса коллективных и единоличных решений в закупочном деле.
«А судьи кто?» Профессиональная подготовка и порядок работы членов комиссий по закупкам тоже во многом зависит от отношения руководства заказчика к проблематике организации закупок. По мере ужесточения закупочного законодательства в части регуляции способов закупки и в части контроля и наложения ответственности, увеличиваются риски для лиц, принимающих решения на различных этапах конкурентных закупочных процедур. Недостаточно внимательное отношение к этой проблеме руководителей заказчиков выражается в следующих проявлениях:
– члены комиссии по закупкам не проходят регулярное повышение квалификации в сфере закупочного законодательства,
– в состав комиссии включаются сотрудники, априори не имеющие представления о предмете закупки (это особенно свойственно заказчикам, формирующим единую комиссию по закупкам без частой ротации членов),
– риски членов комиссии по закупкам в части наложения административной ответственности не учитываются работодателем при оплате их работы и при премировании,
– количество членов комиссии по закупкам избыточно (превышает общепринятое число в пять человек), что подвергает риску быть оштрафованными людей, которых можно избавить от этого риска,
– локальные акты, регулирующие состав комиссии по закупкам, сложны, и нет возможности провести экстренное изменение персонального состава (например, при возникновении конфликта интересов или из-за болезни),
– члены комиссии по закупкам исполняют несвойственные им функции (утверждают закупочные документации, планы закупки, ежемесячные статистические отчёты и проч.), чем необоснованно берут на себя дополнительную ответственность и риски,
– работа членов комиссии не обеспечивается заранее готовящимися заключениями экспертов, разбирающихся в предмете закупки,
– членами комиссии по закупке являются исключительно рядовые сотрудники организации, чтобы уберечь руководство от ответственности.
«Проблемы индейцев шерифа не касаются» Уместно будет сказать несколько слов о горькой судьбе тех добросовестных заказчиков, которые несвободны в организации закупок, поскольку сильно зависят от «материнских» компаний (а скоро будут зависеть ещё больше – если в обновлённом Законе № 223-ФЗ появится обещанное разрешение «материнским» компаниям навязывать своё положение о закупке «дочерним» структурам). Эта проблема правоприменительной практики уже известна многим заказчикам, работающим по Закону № 44-ФЗ (и ограниченным в своих правах параллельно применять Закон № 223-ФЗ из-за некомпетентности, подчас, упёртости, или очень большой важности руководящих сотрудников их госучредителей). Не всегда высокие начальники головных организаций способны (или имеют время) разобраться в специфических потребностях их дочерних компаний (нередко, расположенных в других регионах страны), что порождает излишние организационно-управленческие издержки «на местах» (кстати, не всегда только лишь в закупках). Правильным решением для многоуровневых «матрёшечных» заказчиков было бы проводить (посредством внутренних семинаров, например) регулярную координацию методических решений между закупочными подразделениями разных уровней, обмен опытом, чтобы лучшее из наработанной практики не блокировалось головными компаниями, а внедрялось в повседневную деятельность всех закупочных подразделений.
* * *
«Что испёк, то и кушай!» Надеюсь, Вам было скучно знакомиться с этим докладом, потому что Вы не обнаружили в организации закупочной деятельности Вашей компании тех черт, которые тут упомянуты. Если обнаружили, то ещё не поздно всё исправить, и экспертное сообщество профессиональных специалистов-закупщиков готово прийти к Вам на помощь – прийти до того, как к Вам придут профессиональные специалисты-проверяющие из ФАС РФ и прочих контролирующих органов. А если Вы обнаружили, что работаете в организации, в которой длительное время существуют и не решаются многие проблемы, из описанных выше, то подумайте, готовы ли вы дождаться дня, когда Ваши начальники начнут делать из Вас «стрелочников» после неизбежных проверок. Отдельно хотелось бы выразить надежду на то, что сотрудники контролирующих органов будут стремиться действительно разбираться в настоящих причинах обнаруженных нарушений, а не ограничатся наказанием исполнителей за опоздание публикации ими протокола на четыре дня. Подобные штрафы – не решение проблем, а только имитация решения для красивой отчётности перед общественностью. Но пока свою личную ответственность не почувствуют руководители заказчиков, должного внимания к организации ими нормального закупочного процесса мы можем так и не увидеть.